不断丰富人民代表大会制度的北京实践

——市委四次人大工作会议以来人大工作综述

市人大代表赴怀柔区怀北镇河防口村幸福晚年驿站调研农村养老服务。

　　“希望全市各级人大及其常委会进一步认清自身在推进民主法治建设中肩负的重大职责，切实担负起保证宪法和法律实施的重要职责，切实担负起完善地方立法的重要职责，切实担负起督促‘一府两院’依法行政、公正司法的重要职责，在推动全民守法中充分发挥作用，努力为建设法治中国首善之区作出积极贡献。”五年前，市委第四次人大工作会议对新时代人大工作提出明确要求。

　　五年来，在市委领导下，全市上下坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持围绕中心、服务大局，推动全市人大工作取得了新的成绩。党对人大工作的领导不断加强，地方立法工作格局逐步完善，市人大及其常委会在立法工作中的主导作用得到进一步发挥，一批在全国具有引领性作用的法规相继出台，人大监督职能显著增强，各级国家机关对人大负责、受人大监督的自觉性不断提升。代表履职的组织化程度逐步提高，人大及其常委会自身建设扎实推进。乡镇人大主席实现专职化，区人大常委会街道工作机构基本实现全覆盖。

　　这些成绩的取得，是全市上下共同努力的结果，凝结着各级人大代表、人大机关干部的智慧和汗水。与民意同步，与时代同向，人民代表大会制度在首都不断焕发活力。

　　1 把党的领导贯穿人大工作全过程各方面

　　站在新的历史起点，市人大常委会大兴学习之风，为做好新时代人大工作筑牢思想基础。

　　2018年3月21日，新一届全国人大常委会第一次会议的主要议题就是深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想。栗战书委员长指出，全国人大常委会坚持向党中央看齐，就要把加强学习贯穿始终，努力建设学习型人大常委会。

　　紧跟全国人大步伐，市人大常委会第一时间召开交流会，对全市各级人大学习好研究好宣传好贯彻好习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想提出要求、作出部署，推动学用结合、以用促学。

　　党组带头，常委会结合议题会前学、专门委员会围绕任务专题学、人大代表聚焦履职学、机关党员干部融入日常学……联动的学习制度将传达学习习近平总书记的重要讲话、重要批示指示和党中央决策部署作为党组会议、主任会议、常委会会议、专委会会议的首要议题，并作为一项制度坚持下来。

　　做好人大工作，核心是坚持党的领导。市区两级党委定期研究人大工作，听取工作汇报，支持人大依法履职。市人大常委会工作报告明确提出：“常委会党组深刻认识和把握自身的任务使命，就是把党中央决策部署、市委工作安排贯彻好落实好，把常委会工作领导好组织好，把市人大代表团结好保障好，把基层人大工作指导好帮助好。”

　　对中央有部署、市委有要求的工作，不折不扣地贯彻，对改革发展有需要、人民群众有期盼、属于人大职权范围内的事项，积极主动推进。五年来，市区两级人大常委会把坚持和加强党的领导放在首要位置，定期向同级党委报告工作，充分发挥党组把方向、管大局、保落实的领导作用；市区两级人大常委会党组就贯彻党中央决策部署、落实市委工作安排以及人大工作中的重要问题重大事项，及时向同级党委请示报告；市人大常委会党组就立法规划编制、重要法规审议、重点议题监督等事项，提请市委常委会会议和市委深改委会议研究决定，多措并举，确保各项工作始终在党的领导下进行。

　　2 突出主导作用 科学民主立良法

　　立法分量更重、节奏更快、力度更大、要求更高……五年来，市人大常委会着眼城市治理需求迫切、人民群众反映突出、立法共识度高的领域，对标对表全国人大常委会，借鉴兄弟省区市人大经验做法，充分发挥市人大常委会的主导作用、市政府的基础性作用和社会各界的参与作用，打出立法组合拳，促进城市治理方式转变、治理能力提升。

　　2014年1月，大气污染防治条例、实施《代表法》办法、代表建议办理条例，三部颇有分量的地方性法规草案提交市十四届人大二次会议审议。这是13年后市人代会再次行使立法权。

　　同年，市委第四次人大工作会议将代表大会立法的做法固化下来，明确，对涉及人民代表大会制度、首都改革发展、城市建设和社会治理、人民群众普遍关注的重大问题的地方性法规，应提请市人民代表大会审议。

　　从60多位常委会委员审议表决，扩大到770多位市人大代表集体参与，是充实人大代表立法权、增加立法民主含量、提高立法质量的应然之举。截至目前，已有全民健身条例、居家养老条例、非遗保护条例等7部法规提请代表大会审议通过，代表大会行使立法权实现常态化。

　　民众有所呼，立法有所应。

　　面对人民群众关注的“难点”“痛点”，首都高质量发展的“堵点”“盲点”，市人大常委会及时调整立法重点和节奏，推动相关领域立法蹄疾步稳。

　　——为回应广大市民对有序、规范、畅通的交通出行环境的强烈呼吁，2018年密集制定机动车停车条例、查处非法客运若干规定和非机动车管理条例，修订道路交通安全法实施办法，打出“立三法修一法”的组合拳，形成了对全市动态、静态两大交通体系和机动车、非机动车两类重点交通工具的有效覆盖。

　　——为缓解燃放烟花爆竹对空气质量和公共安全的不利影响，满足市民群众对改善环境质量的共同期待，修订烟花爆竹安全管理规定。

　　——为提高财政资金使用绩效，看紧看好政府的“钱袋子”，出台预算审查监督条例。

　　——为推进新版城市总规实施、巩固疏解整治促提升治理成果、优化营商环境，坚持“程序不减、效率提高”的工作原则，顺畅高效完成城乡规划条例修订。

　　——为加快基层治理法治化步伐、回应人民群众的迫切期盼，及时调整立法计划，增加并启动物业管理条例立法。

　　——针对大气污染防治的区域性特点，启动京津冀立法工作协同机制，确定机动车和非道路移动机械排放污染防治条例作为三地人大立法工作协同项目，联合攻关、协同推进。

　　全民健身条例、居家养老服务条例、院前医疗急救服务条例……一批事关保障和改善民生的法规陆续出台，生动诠释了立法为民的理念。

　　气象灾害防御条例、小规模食品生产经营管理规定、旅游条例、非遗条例……立法推动城市精细化治理、首都高质量发展水平不断提升。

　　欲立良法，必循其道。

　　法规草案向社会公开征求意见、及时咨询全国人大相关部门指导意见、专业机构深入开展民意调查、法治建设顾问深度参与、常委会主任会议成员分赴基层一线访民情听民意、扎实开展立法协商……逐步完善的工作机制和格局，确保每一项法规都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

　　3 围绕中心大局 奏响依法监督最强音

　　居家养老、环境保护、交通治理、老旧小区整治、计划预算……回望五年来的监督工作，都是关乎首都经济发展、民生改善的大事要事。如何改进监督方式，提升监督实效，推动问题解决，回应群众关切，市人大常委会积极探索实践，在新时代彰显了人大监督新作为。

　　——多措并举提高监督效能。老人身边1公里就有养老服务驿站、3公里就有街乡养老照料中心，还能享受“送上门”的居家养老服务。为了能真正让老人过上“老有所养、老有所依、老有所乐”的日子，2015年，北京市首开居家养老地方立法先河，审议通过《北京市居家养老服务条例》。

　　体系建设、专业运营、医养结合、康复护理服务……五年来，市人大常委会每年确定一个重点难点问题，综合运用执法检查、听取审议专项工作报告、督办代表议案、专题询问等监督形式，推动法规落实落地。

　　值得一提的是，市人大常委会打破常规，于《条例》实施当年，就同步开展了为期半年的执法检查。执法检查组明确，作为一部探索性、引导性法规，这次执法检查不是要简单找政府落实条例的差距，更主要的目的是促进条例的学习宣传和贯彻实施，使执法检查成为凝聚共识、统一思想的过程，成为各方形成合力、推动工作开展的过程。执法检查同立法修法紧密衔接，为法律法规的全面普及和严格执行起到了有力推动作用。

　　新立法规要及时检查，执法难点、复杂问题更需持续跟查、多法并查，上下联动同步检查，发挥好执法检查的“法律巡视”监督利剑作用。

　　2019年3月29日，《北京市城乡规划条例》于市十五届人大常委会第十二次会议修订通过。

　　在交通领域“两条例一决定”出台半年之后，2019年3月，市人大常委会立即启动针对三项法规的综合执法检查。道路停车管理、居住停车供给、电动自行车登记上牌、“共享单车”运行监管、快递外卖用车规范管理……5个月的时间里，7个检查组将实地检查城六区和通州区，同时委托其他区同步开展本区执法检查，实现16区全覆盖。

　　监督工作要真正发现影响法律法规实施、制约工作取得成效、损害群众利益的突出问题，更要提出有针对性、可操作的意见建议。市人大常委会明确要求，执法检查报告、专项工作报告、审议意见书中，关于存在问题及其原因分析的内容不少于三分之一，解决问题的举措部分不少于三分之一。

　　值得一提的是，各区人大常委会一方面主动参与配合市人大常委会有关监督议题，实现市、区、乡镇人大联动互动。另一方面立足各区实际，围绕中心工作，回应群众关切，积极开展正确监督、依法监督、有效监督。全市各级人大监督的实效性不断增强。

　　——预算审查监督向支出和政策拓展。审查批准预算、决算和监督预算执行，是宪法和预算法、监督法等法律赋予全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会的重要职权。

　　2016年12月，《北京市预算审查监督条例》修订通过，人大预算审查监督工作更加规范化、法制化。

　　在连续三年分别对旅游、文化、科技三个大额专项资金开展专题询问后，2016年市政府出台政策，明确现有专项到期后，不再设立新的大额专项资金，全部回归部门预算管理属性，进一步健全了权责统一的财政资金配置体系。

　　2017年，除涉密部门外全市196个使用财政资金的市级部门预算全部公开。年底，市发改委首次邀请2位市人大代表及市人大预算监督机构，以及14位相关领域知名专家参与轨道交通28号线（CBD线）项目事前评估。此后，邀请市人大代表参与“重点支出”和“重大投资项目”的事前绩效评估、事中绩效跟踪和事后绩效评价，成为预算审查监督的“规定动作”。

　　落实党中央要求，紧跟全国人大步伐，自2018年起，市政府每年向市人大常委会报告国有资产管理情况，亮出“全口径、全覆盖、全方位”的国有资产“家底”。2019年初，人大预算联网监督系统首次在市“两会”上“亮相”，代表们动一动指尖和鼠标，就可准确迅速地查阅2019年预算报告、“四本预算”（草案）解读等相关内容。

　　从及时修订相关法规，到对重点支出和重大投资项目进行全闭环监督，从吸收各专委会参与，到推出预算联网监督平台……为了看紧政府的“钱袋子”，市人大常委会和政府部门不断探索创新，更加注重预算支出结构和支出绩效，确保每一分钱都用在“刀刃”上。

　　4 履职听民声 架起“连心桥”

　　700多名市人大代表，肩负着2000多万市民的重托。如何保证全体代表有更多渠道联系民众、了解民情、反映民意，真正做到为人民用权、为人民履职、为人民服务？市人大常委会坚持尊重代表主体地位，支持和保障代表依法履职，自觉接受代表监督，更好发挥代表作用，回应人民关切。

　　——构建全覆盖、多层次的代表联系机制。“小区里旧的体育设施要及时更换、报废，消除安全隐患。”“中小学体育设施的开放，要明确责任主体。”“有条件的街道应该每一两年开一次街道运动会。”……2016年11月，朝阳区小关街道会议室里格外热闹。13位区人大代表和基层群众代表就《北京市全民健身条例》的修改积极建言献策，热烈的讨论从上午9点一直持续到了中午12点多，听取大家意见的是市人大朝阳团第十代表联系组。

　　2014年起，市人大常委会建立市、区、乡镇三级人大代表联系制度。179个联系组由市人大常委会统一负责，区人大常委会统筹安排，乡镇、街道人大代表工作机构具体组织，市、区、乡镇三级人大代表组成小组。联系组就常委会重要工作，面对面听取人大代表和基层群众的意见建议，充分发挥了代表和百姓之间“连心桥”和“议事厅”的作用，使人民群众的意愿和诉求有序汇集、充分表达。

　　市委四次人大会议以来，市人大常委会着力加强对区、乡镇人大和街道人大工委的工作指导，市人大常委会组成人员联系基层市人大代表，市人大常委会主任会议成员联系区人大常委会。这样的“联系”不是走过场，而是真沟通、真交心。有的是通过电话、短信、信函等多种形式密切联系，有的则是邀请代表共同参加调研或执法检查。

　　一万多人次市人大代表紧扣事关全市发展大局的重大问题深入参与立法、视察、执法检查活动；14个专业代表小组充分发挥相关领域代表的职业特长和专业优势，各专门委员会专业力量得到充实；全国人大北京团代表、市人大代表一届任期内至少列席一次市人大常委会会议，会前参与调研、会中参与审议、会后参与监督；代表履职学习扎实开展，大班集中培训，小班灵活聚焦，市人大代表积极参与，代表的政治素质、思想理论水平和履职能力不断提升……

　　——议案建议办理注重实效。鹅黄色的外立面，银白色的窗户框，干净整洁的道路，车辆有序停放……有着27年楼龄的清河毛纺北小区如今已经“旧貌换新颜”。“这儿以前又破又乱，那几个楼墙皮都掉得差不多了，保温层也不够，车停得到处都是，绿化更是基本没有……”谈起生活环境的变化，在小区生活了十几年的刘桂英脸上挂满了笑容。

　　近年来，居民对改造老旧小区的呼声越来越高，在每年的市人代会上、各区人代会上，都有不少代表将百姓的诉求通过议案建议的形式表达出来。毛纺北小区只是北京老旧小区改造的一个缩影，让大爷、大妈高兴的不仅是小区环境的改变，更是“需求有回应、生活有改善”的获得感和满足感。

　　解决问题、取得实效是衡量议案建议办理工作的重要标准。五年来，从美丽乡村建设到完善学前教育公共服务体系，从大气污染防治到建设全国文化中心，在市人大常委会和“一府两院”的共同努力下，代表建议全部按时办结。按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，从2016年起通过门户网站向社会公开代表建议原文及答复意见，做到事事有回音、件件有反馈。

　　督办过程中，市人大常委会直面难点症结，重“督办”，也重“助办”，是“协调者”，也是“参与者”。整体督办同重点督办相结合，年度督办同跟踪督办相结合，代表直接参加，与政府部门密切联系，同类问题集中沟通、典型问题面对面沟通，推动代表意见建议进入政府决策和工作，既促进解决具体问题，又从典型问题出发带动解决一类问题、改进一个方面工作。脚步丈量下，基层实践中发现的问题、解决的方法、蕴含的规律得以及时形成理性认识，百姓诉求逐渐清晰，代表建议愈发精准，政府举措更加高效。（供图：市人大常委会研究室）